汪昊： 《2016中国财政可持续发展研究》成果汇报

　　一、我国财政可持续发展面临的挑战经济新常态下，中国财政收入大幅下降、财政支出需求增加、赤字和债务规模扩大，使中国财政面临的挑战和风险增大，中国财政的可持续发展由此作为问题被提出。实现财政可持续发展，是对中国财政的根本要求，也是重大的理论和战略问题。
　　报告认为，我国实现财政可持续发展的基本思路应该是，在当前财政收不抵支，财政赤字增加的情况下，通过债务融资等方式实现财政可持续发展，并通过财政对经济的积极作用，在长期内逐步实现财政收支再平衡。
　　二、财政收入与中国财政可持续报告分析了导致财政收入下滑的原因及影响。从税收来看，我国税收增速自 2011-2015 年由22.58%降至4.82%，第一大税种增值税更是由15%降至0.82%，税收收入由超GDP增长转变为低于GDP增长。导致税收增速下滑可能有以下七个因素：
　　1、经济增速下滑。同时由于中国税制以间接税为主体的特点，导致税收收入弹性大于1，因此，当经济增速下滑时税收收入增速下滑得更快。
　　2、政策因素。由于稳增长和推进供给侧结构性改革的需要，减税成为重要政策。从全面实施营改增为代表的大规模减税政策，到为小微企业减税等，都带来税收收入增速放缓。
　　3、管理因素。随着征管水平的提高，“征管空间”带来的红利递减。
　　4、价格因素。由于我国以间接税为主体的税制结构，我国的 PPI 呈下行趋势，CPI 则明显放缓，税收收入增速便可能低于经济增速。
　　5、经济结构因素。第二产业税收贡献最大，2012年第二产业呈现下降趋势，2015年第二产业增加值同比增长仅6%，全国规模以上工业企业利润总额同比下降2.3%。
　　6、外贸进出口因素。由于世界经济复苏乏力和国内经济下行态势造成的进出口贸易减少也是造成税收收入增速放缓的因素之一。
　　7、非GDP活动因素。金融产品交易、存量资产交易和土地交易活动不被计入 GDP，属于非GDP活动，但是它们的交易却贡献了财政收入，由于股票市场和房地产市场交易的下降，也导致税收收入超GDP的下降。
　　针对中国税收收入弹性大于1的问题，本报告进一步提出税制重构。报告认为，我国应结合供给侧改革中的结构性减税，推进我国税制重构，降低过重的间接税，增加直接税比重。将税收由向企业
课征，转向自然人课征。具体建议：1、通过降低和优化间接税，实质性降低企业与消费者的税收负担。2、通过增加和优化直接税，强化直接税对收入分配的调节作用。
　　报告认为，对税制的改革不仅应从“横向”着手，还应从“纵向”着手，即多级政府间分税改革，使多级政府均能实现财政的可持续发展。当前我国各级政府的主要税收收入均来自于共享税，增值税、企业所得税、个人所得税成为各级政府共同的重要税收来源，导致各级政府将关注企业和投资放在首位，且多级政府职能同质。报告建议：根据各级政府的特点，履行不同的公共服务职能，并有相应的税收作为其主体税种，赋予该级政府。1、将个人所得税更多地划分给中央财政，以发挥中央财政调节收入分配的功能。实施社会保障费改税，并且统筹为中央一级收入，以建立一个覆盖全国的统一的社会保障体系，促进人力资源在全国的自由流动。2、增值税的分享制度，由生产地原则分配转向按消费地原则分配，以促进减少地区间税收分配不公。增值税地方分享部分赋予省级政府，以发挥省级政府在促进居民消费中的作用。3、开征居民保有环节的房产税，赋与地方政府，与其提供地方公共服务的职能相匹配。
　　报告认为，土地出让金作为非税收入，也是影响财政可持续性的重要因素。我国土地出让金主要分配给地市县级政府，在其收入中居于主导地位，对其财政的可持续性有重要影响。报告建议，我国应结合分税制财政体制改革，进一步改革土地出让金制度，促进地方财政可持续发展。
　　三、财政支出与中国财政可持续性财政支出领域的改革一直进行，但是仍有巨大的改革空间。从2017年预算报告来看，财政支出领域的改革有三个明显的特征：一是实行有增有减的结构性调整，如对于民生性支出实行“只增不减”的支出政策，对于“三公”经费、重复性投资、低效的财政补贴支出等实行严格的压缩；二是大力推进PPP建设，通过公私合营，缓解政府在公共项目支出中的资金不足问题，客观上保证甚至扩大公共项目支出的规模；三是增加推进供给侧改革的相关支出，如降低企业税收负担，对小微企业减税，对企业创新给予税收优惠等。这些财政支出侧的改革，对于实现财政可持续发展具有明显的效果。
　　但是在财政支出领域中，一个不可忽视的问题是政府与市场边界的划分，即哪些应由政府负责支出，哪些应由市场支出，这对财政支出规模的影响尤其重要。以北方地区供暖这一个简单的支出项目为例，一个值得探讨的问题是，供暖应属于公共产品，还是私人产品，如果供暖属于私人产品，则政府不必再为此给予补贴和支出。再如在共享单车推出之前，曾有一些地方政府推行公共自行车服务。值得探讨的一个问题是，自行车应由政府提供还是市场提供？政府承担了不应由自己承担的职责，必然增加财政支出负担，同时也挤压了市场的作用空间。因此，有必要从政府与市场关系的角度，根据公共产品属性，对政府提供的公共产品和服务加以重新审视，并对财政支出的范围进一步明确。
　　在厘清政府与市场作用范围后，明确应由财政提供的公共产品和服务也有巨大的改革空间。当前，很多公共产品不仅由政府提供，而且由政府生产，例如在高等教育、医疗、公用事业等领域，这是一个普遍的现象。政府通过对高校、医院等事业单位和城市公交集团、供暖集团、环保集团等公共事业企业提供相应的公共产品和服务，财政通过直接支出和补贴等方式直接参与上述公共产品的生产和提供。但是国内外越来越多的实践表明，政府提供并不意味着一定要由政府进行生产，而是通过政府购买公共服务的方式，主要由非营利组织生产公共产品，例如美国的高等教育、医疗、文化等众多公共产品均采取这一方式。这一做法至少具有如下优点：减少财政支出压力、在公共产品供给领域引入竞争、增加公共产品供给种类和规模、有利于促进就业和经济增长。
　　由此可见，实现财政可持续发展，在财政支出侧大有文章可做，有必要进一步推进相关改革，使财政支出更加合理、高效。
　　四、财政赤字及中国财政可持续性总体来看，我国财政收不抵支，赤字率逐年上升。财政可持续性的一个重要问题是，债务是否可以由未来期的盈余弥补。其关键在于债务的经济效果，如果债务能够促进长期的经济增长、能够增进后代的福利水平，则财政的可持续性有保障，否则，债务则会使财政状况进一步恶化，形成债务危机，并导致经济危机。为了更深刻认识财政危机与经济危机的关系，本报告还以美国为例，专题研究了财政危机与金融危机的关系。研究显示：
　　美国金融危机与财政危机互为因果。一方面，财政危机导致金融危机。美国政府长期推行赤字财政，导致债务规模膨胀，不得不增发货币，引发通货膨胀，房地产泡沫，并加大金融风险。最终导致金融危机。另一方面，金融危机后的损失由政府来托底，金融危机导致经济下滑、社会动荡，银行等
企业救助，导致财政收入下降，支出增加，进一步加大财政危机。
　　鉴于此，中国应严控政府债务规模，以避免重蹈美国覆辙。报告认为，中国债务问题远没有发达经济体突出，我国政府债务率仍处于安全区。但是中国财政体制中在事权与支出责任相匹配等方面还存在一些深层次问题。对中国而言，从收入端规避公共债务风险的关键要素在于经济稳定发展以及推动财税制度改革。
　　2016年我国财政赤字2.18万亿元，赤字率提高到3%，达到国际上的3%安全线，中央和地方宽口径计算的债务率将近40%，低于国际上60%的安全线，短期内，我国赤字政策可持续。
　　赤字对我国经济的效应如何？是深入研究赤字财政及其可持续性的关键，为此，本报告建立了一个多期世代交叠的一般均衡模型，实证检验了我国财政赤字政策的可持续性。结果显示，短期内，财政赤字有利于刺激经济增长，但随着债务规模的上升，将导致经济的衰退，并且增加后代人的负担。长期来看，平衡预算政策最有利于未来经济发展。因此，中国政府应该充分发挥财政赤字的反周期调节作用，在危机过后迅速减少赤字规模，尽可能实行预算平衡，降低经济运行风险。
　　五、国际化与中国财政可持续性最后，报告还研究了中国居民和企业走出去对中国财政可持续性的影响。
　　目前，中国已经从一个资本输入国逐步转变为一个资本输出国，中国居民个人和企业跨境经济活动日益频繁，加强国际税收管理，减少税收流失，对于开放背景下的中国财政可持续性具有重要意义。
　　从居民个人来看，我国居民移民海外数量日益增加，带走大量财富，而不需要缴税。而发达国家对此有较完善的税收制度——退籍税，当一国居民放弃该国国籍时，对转移国内的财产，并将其视为资本收益，向退出国税务部门缴纳个人所得税、资本利得税或遗产和赠予税等相关税款。报告认为，我国开征退籍税是大势所趋。为防止本国财富外流，中国需要借鉴发达国家的经验，研究开征退籍税。除了扩大财政收入，防止国家财富流失，还可以退籍税为契机，推动我国财产税的制度建设。
　　从企业来看，在BEPS背景下，我国居民企业走出去面临着更加复杂的国际税收环境和风险，需要国家进一步完善居民企业对外投资的财税政策，既鼓励企业走出去，又要降低其税收风险，还要保护国家的税收利益。
　　（财政税务学院 汪昊副教授）